Конституция Украины не может быть изменена в условиях военного или чрезвычайного положения ч. 2 ст. 157 Конституции Украины
Благодаря наложению как внутриполитических, так и внешнеполитических факторов, которые упоминались выше, 27 ноября 2014 года «Народный фронт», «Блок Петра Порошенко», «Самопомич», Радикальная партия Олега Ляшко и «Батькивщина» подписали Коалиционное соглашение, в котором договорились создать Временную специальную комиссию Верховной Рады для подготовки изменений в Конституцию Украины.
Но немного погодя инициативу перехватил Петр Порошенко – 3 марта 2015 года своим указом о проведении этой реформы «с учетом современных вызовов и потребностей общества» он создал президентскую комиссию, куда позже были включены эксперты, которым, очевидно, доверяют сам Петр Алексеевич и его советники в Администрации президента.
Уже через месяц после создания президентская комиссия разбилась на три рабочих группы «по приоритетным направлениям реформирования»:
- Рабочая группа по вопросам децентрализации;
- Рабочая группа по вопросам правосудия и смежных правовых институтов;
- Рабочая группа по правам, свободам и обязанностям человека и гражданина.
В чем приоритетность работы первых двух групп, президент объяснил сам во время одной из пресс-конференций. Его интересует децентрализация власти и снятие депутатской и судейской неприкосновенности. Причем Порошенко высказал пожелание, чтобы наработка комиссии была проголосована в первом чтении еще на этой сессии парламента, то есть до августа 2015 года.
А вот зачем была создана Рабочая группа по правам человека – до сих пор было непонятно.
Конституция как барьер
Перед тем как говорить о рисках внесения изменений в Раздел II Конституции в трудные для Украины времена, следует напомнить, что такое Основной Закон в нашей стране. Не буду приводить вам определения из учебников о том, что это ряд писаных правил наивысшей юридической силы о сосуществовании людей и разных частей государственного аппарата. Я лишь напомню, что делает Конституцию особенной по сравнению с остальным национальным законодательством.
Ее тяжелее изменить. Для этого нужно не простое большинство депутатов в 226 голосов, а не менее чем треть — минимум 300 голосов народных избранников. К примеру, если все депутаты двух крупнейших фракций украинского парламента («Блок Петра Порошенко» и «Народный фронт») вдруг не поленятся одновременно прийти в сессионный зал и единодушно будут голосовать, то у них все равно не хватит одного голоса, чтобы принять любой закон. Поэтому и здесь стоит договариваться как минимум с кем-то третьим. Но даже когда договорятся — законы и подзаконные акты, как известно, не должны противоречить Конституции. Поэтому, чтобы принимать что-то, что противоречит Основному Закону, но сделать это без громких политических скандалов и с сохранением иерархии в системе правовых актов страны, следует сначала внести соответствующие изменения в саму Конституцию. Это могут, если придут к согласию, 300 депутатов. Например, полностью вся коалиция парламентских политсил и несколько внефракционных нардепов. Или БПП, НФ, «Самопомич», «Оппозиционный блок» и один внефракционный.
Барьер в 300 голосов сдерживает многие законотворческие фантазии народных избранников. Конечно, за историю независимости Украины в отечественном законодательстве накопилось определенное количество законов, нормы которых прямо противоречат Конституции. Но против таких норм есть Конституционный суд. А пострадавшие от таких законов жители страны могут или искать справедливости в судах, или вынуждать законотворцев исправлять законодательство, или… не выполнять явно преступные распоряжения или приказы (ст. 60 действующей Конституции).
Так или иначе, но ситуация с антиконституционными законами у соседа-агрессора — Российской Федерации — значительно хуже. Во-первых, «Единой России» нужна лишь одна фракция-сателлит, чтобы изменять Конституцию РФ. Во-вторых, у «единороссов» и так достаточно голосов, чтобы принять любой закон простым большинством своих депутатов. Доминирование одной политсилы над другими играет соответствующую роль и в законотворчестве — не случайно Госдуму называют «бешеным принтером», а наихудшие нормотворческие практики копируют другие авторитарные государства бывшего СССР.Материал по теме
Конституция как персонаж мыльной оперыУкраина, как известно, не Россия. И это так, в том числе потому что отечественные парламентские силы конкурируют и ссорятся между собой. Но при этом ситуативного политического большинства в 226 голосов все же не хватает, чтобы правила игры в стране изменились достаточно сильно и какая-то политическая группировка устроила авторитарный режим парламентским демократическим способом, на законных основаниях. Но не превратимся ли мы в Россию, если основные политические игроки все же договорятся именно о захвате власти, пока внимание общества сосредоточено на непровозглашенной войне?
Проблемы консенсуса
Для тех, кто хоть немного следит за деятельностью Конституционной комиссии, уже очевидно, что как минимум между депутатами БПП и «Самопомочи», присутствующими в рабочих группах, существует публичный конфликт, связанный с разным видением децентрализации власти в Украине.
Политсила Петра Порошенко, в частности, хочет, чтобы президент получил конституционное право останавливать полномочия органов местного самоуправления с возможностью установления на местах прямого президентского правления. Мол, распустим, если начнете раскалывать страну или подзаконными актами будете слишком посягать на унитарность. А если хотите более крепко задержаться в политике — баллотируйтесь в Верховную Раду по правилам, которые в специальных законах детализирует простое большинство в 226 депутатов.
И хотя такой предохранитель от сепаратизма был бы значителен, в «Самопомочи» логично увидели угрозы авторитаризма при злоупотреблении таким правом со стороны действующего и всех будущих президентов. Насколько мне известно, депутаты Радикальной партии Олега Ляшко видят те же риски.
Таким образом, относительно главной реформы — децентрализации — политические силы будут вынуждены еще определенное время искать какую-то формулу, чтобы в Раде под нее наскрести 300 голосов. И БПП планирует, чтобы это решилось к летним каникулам парламента, поэтому форсирует события. В любом случае в сессионном зале на эту тему сформируется большинство победителей и меньшинство побежденных. И, возможно, это будет именно борьбой сторонников парламентской и президентской форм правления.
Что касается намерений реформировать в Конституции еще и права человека и гражданина, то лично мне неизвестно, существовал этот план первоначально в Администрации президента или идея просто родилась у определенного количества членов Конституционной комиссии. Пока ясно одно: этот процесс не основной.
И если депутаты договорятся о децентрализации, редакция изменений в Раздел II Конституции «Права человека» может вновь разрушить консенсус.
Почему? А хотя бы потому что правые и консервативные силы парламента рано или поздно заметят, что рабочая группа Конституционной комиссии предлагает убрать из Основного Закона определение брака как союза женщины и мужчины, а также прямо прописать запрет дискриминации по признаку сексуальной ориентации.
Есть и более «сложные» политические вопросы, которые точно могут создать опасность в будущем как для политсил парламентского меньшинства, так и для всего гражданского общества. Это, в частности, вопрос свободы ассоциаций и собраний.
Так, соответствующая рабочая группа президентской комиссии предлагает убрать из Основного Закона конституционную гарантию исключительного права именно судов запрещать деятельность политических партий и других объединений граждан. Если новую редакцию Конституции примут в таком виде, то 226 депутатов ситуативного парламентского большинства смогут в определенный момент на уровне законов Украины дать это право другим органам государственной власти или местного самоуправления. Например, чтобы политпартии могли запрещать СНБО или СБУ.
Со свободой собраний — похожая проблема. Предлагается убрать норму действующей Конституции об исключительном праве судов устанавливать ограничение относительно реализации свободы мирных собраний. 226 депутатов ситуативного большинства постепенно могут дать право запрещать митинги вообще неограниченному количеству органов государственной и местной власти. В условиях децентрализации и отечественных традиций злоупотреблять полномочиями это может быть широко использовано против местных общественных и политических активистов. Например, те, у кого будет большинство в городском совете, своих политических оппонентов так и станут давить, на долгие годы консервируя власть конкретной политической группировки на определенной территории.
Последнее предположение выглядит более реальным, если вспомнить, что в Конституционной комиссии хотят еще и убрать норму о заблаговременном извещении органов власти о проведении мирных собраний. Норма до сих пор была конституционной гарантией именно уведомительного порядка проведения митингов в Украине, а не разрешительного, как это есть в некоторых европейских странах, и де-факто — в Российской Федерации. То есть ни политическим, ни общественным силам, ни простым отдельным людям сейчас не нужно просить разрешения помитинговать у местной или центральной власти, милиции или любых других государственных органов. Однако обновленная Конституция может подарить простому парламентскому большинству из 226 депутатов шанс постепенно расправиться со всеми политическими конкурентами. Как это, в частности, сложилось в России, где уже давно трудно провести санкционированный (согласованный) оппозиционный протест.
Помня о любви депутатов голосовать за тексты, не читая их, конечно, нельзя сказать заранее, увидят они или не увидят эти и другие подводные камни будущей Конституции, договорятся или не договорятся. Но это еще больше возвращает нас к ключевому вопросу статьи: зачем играть с огнем, пока общество за реформой не следит?
Проблемы открытости
Последний тезис вызывает у вас сомнения? Тогда просто спросите знакомых хотя бы из активного общественного сектора, в курсе ли они, какие именно изменения предлагается внести в Основной Закон.
Только шесть (!) людей писали что-то в «единое окно» публичного сбора предложений относительно изменений в Конституцию в Интернете. Кроме Киева, Рабочая группа по правам человека проводила общественные обсуждения изменений в Ровно, Ивано-Франковске и Ужгороде, а Рабочая группа в сфере правосудия и смежных правовых институтов — в Днепропетровске. Фотографии таких региональных обсуждений Конституционной комиссии свидетельствуют о том, что эти мероприятия далеко не массовые и финансируются даже не из украинского государственного бюджета, а из грантов Агентства США по международному развитию (USAID). Рабочая группа по вопросам децентрализации вообще собиралась всего три раза, а сами результаты ее работы в полном объеме были неофициально обнародованы лишь недавно — в тот же день, когда Рабочая группа их окончательно утвердила, чтобы передать президенту.
Но вряд ли можно обвинять в недостаточной открытости всех без разбора членов Конституционной комиссии. Нельзя хотя бы потому, что если вы уже располагаете информацией о заседании рабочей группы, то действительно имеете возможность на него попасть. Да и без серьезной государственной поддержки все же напрасно ожидать от членов комиссии обеспечения на достойном уровне упомянутых в президентском указе «широкого общественного и профессионального обсуждения», «эффективного механизма взаимодействия государственных органов, институтов гражданского общества и международных организаций» и «информирования общественности о работе по подготовке предложений относительно проведения конституционной реформы, ее реализации”.
А президент как инициатор всего этого процесса, как видим, избрал такой подход к его реализации: утверждение изменений в соответствующие разделы Основного Закона ведь не требует всеукраинского референдума (ст. 156 Конституции) — ну вот и не надо вам настоящего широкого обсуждения.
Проблемы ответственности
Поэтому пока общество за реформой не следит, всем, кто участвует в процессе, следует вспомнить о своей ответственности за все возможные риски воплощения тех или других идей.
И членам президентской комиссии желательно все же не перекладывать всю эту ответственность на плечи депутатов: мол, нас просто попросил написать Порошенко, а народные избранники пусть сами решают, что с этим делать. Нет, пока проект не в сессионном зале — перед обществом за него отвечают именно члены президентской комиссии.
Например, правозащитники из комиссии должны понимать, что части электората придутся по нраву предложения Всеукраинского совета церквей убрать конституционную гарантию отделенности школы от церкви и вписать в Основной Закон повод для криминализации абортов. А где симпатии электората — там и соответствующие действия политиков.
Что как народным депутатам понравится идея членов самой же Конституционной комиссии убрать конституционную гарантию того, что политические партии не могут иметь военизированных формирований? Это теоретически помогло бы легализовать военное крыло «Правого сектора», да и значительная часть электората поддержала бы, поскольку сознание милитаризировано. Но как это будет работать? И как это будет работать в мирное время?
Или что будет, если правые и консервативные силы парламента поддержат идею комиссии вставить «мораль» в ряд статей обновленной Конституции, чтобы потом развивать эту «мораль» в специальных законах?
Внимательными нужно быть и депутатам. Потому что после первого чтения повлиять на текст проекта изменений в Конституцию им станет намного тяжелее по сравнению с процедурой работы между чтениями с обычными законопроектами. Субъектами права представления поправок в этом случае может быть или президент единолично, или… минимум 150 депутатов коллективно (ч. 2 ст. 142 закона «О регламенте Верховной Рады Украины»).
Так следует ли с такими рисками трогать сейчас конституционные права и свободы, дамы и господа?